ევროკავშირთან დაახლოვების კანონშემოქმედება — გაკვეთილები საქართველოს უახლესი ისტორიიდან

2014 წლის 1 სექტემბერს ქართულმა საზოგადოებამ უსიამოვნო რეალობაში გაიღვიძა. აქამდე, ქვეყანაში წლების განმავლობაში მოქმედი უაღრესად ლიბერალური სავიზო რეჟიმი საქართველოს მიმზიდველს ხდიდა უცხოელი ტურისტებისა და წმინდა უცხოური ინვესტიციებისათვის. პირველ სექტემბერს კი ძალაში შევიდა ახალი კანონი უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ. ამის შედეგად, ბიზნესის სფეროს წარმომადგენლები, უცხოელი სტუდენტები, დამსაქმებლები და თავად საქართველოს სასაზღვრო ზონებში მცხოვრებნიც კი ბიუროკრატების არმიის პირისპირ აღმოჩნდენ.

ხელისუფლების წამომადგენლების განცხადებით, ახალი რეგულაციების ნაჩქარევი მიღება განპირობებული იყო სურვილით, სწრაფად შეესრულებინათ საქართველო-ევროკავშირის სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის მოთხოვნები, რომელთა შორის მიგრაციული ნაკადების მართვის გაუმჯობესებაც იყო. აღნიშნული კანონპროექტი იუსტიციის სამინისტრომ მოამზადა და საქართველოს პარლამენტმა დაამტკიცა ბიზნეს სექტორთან, საქართველოში მცხოვრებ უცხოელებთან და სამოქალაქო საზოგადოებასთან ყოველგვარი კონსულტაციის გარეშე. მეტიც, ევროკავშირის წარმომადგენლების შემდგომი განცხადებებისა და საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველოს მიერ ჩატარებული ანალიზის მიხედვით, რიგ საკითხებში ქართული კანონი საერთოდ ასცდა სავიზო ლიბრალიზაციის გეგმის მოთხოვნებს.

გასაგები მიზეზების გამო, ახალ კანონმდებლობას საყოველთაო აჟიოტაჟი მოჰყვა. ხალხი მალევე მიხვდა, რომ რეგულაციის გავლენის ობიექტთა რიცხვი მხოლოდ უცხოელთა მცირე ნაწილით არ შემოიფარგლებოდა. კანონი მძიმედ დააწვა როგორ ქართულ ბიზნესებსა და არასამთავრობო ორგანიზაციებს, უცხოური მენეჯმენტითა და პროფესიონალებით, ასევე უნივერსიტეტებსაც, რომლებიც ათასობით უცხოელ სტუდენტს ემსახურებოდნენ. კანონში არსებულმა ხარვეზებმა და აღსრულებასთან დაკავშირებულმა უამრავმა დარღვევამ (რომელთაც ზოგჯერ რასისტული ხასიათიც კი ჰქონდათ), წარმოქმნა მძლავრი საპროტესტო ტალღა, რამაც პრემიერ-მინისტრ ღარიბაშვილს უბიძგა 8 ოქტომბერს გამოსულიყო, საჯარო ბოდიში მოეხადა და სავიზო რეგულაციებთან დაკავშირებით ხარვეზების სწრაფად აღმოფხვრის პირობა დაედო.

რა თქმა უნდა, დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციები საქართველოს მთავრობას ამ პრობლემების უმრავლესობას თავიდან აარიდებდა. მსგავსი კონსულტაციები ევროკავშირის ქვეყნებში დამკვიდრებული ტრადიციაა, თუმცა, სამწუხაროდ, ჯერ კიდევ ვერ იქცა საქართველოს კანონშემოქმედებითი კულტურის ნაწილად. სამწუხაროდ, მსგავსი პრაქტიკის აუცილებლობა არც საქართველოს ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებით არის გათვალისწინებული. ეს ხომ ქართული სამოქალაქო საზოგადოებისთვის იქნებოდა შანსი, მონაწილეობა მიეღო და წვლილი შეეტანა ასოცირების ხელშეკრულების იმპლემენტაციის რთულ და შესაძლოა, მტკივნეულ პროცესშიც კი.

მორიგი საკანონმდებლო ნაღმის აფეთქებამდე დროის ათვლა დაწყებულია

სამწუხაროდ, კანონშემოქმედების საგა ჯერ არ დასრულებულა. გასულ კვირას, ბიზნეს საზოგადოებამ კიდევ ერთი ახალი კანონპროექტი იხილა, ამჯერად შრომითი მიგრაციის შესახებ. საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს მიერ მომზადებულ პროექტს პარლამენტი განიხილავს.

ამ კანონპროექტის ერთი ნაწილი სრულიად ლეგიტიმურ და მნიშვნელოვან საკითხს, ტრეფიკინგს ეხება. პროექტი ესწრაფის იმ კომპანიების ქცევის რეგულირებას, რომლებიც საქართველოს მოქალაქეებს საზღვარგარეთ სამუშაოს პოვნაში „ეხმარებიან“.

თუმცა, შემოთავაზებული კანონის მეორე ნაწილი (კერძოდ, IV თავი) დიდ, წითელ დროშას აფრიალებს ქართული ბიზნესების თავზე. ეს უკანასკნელი მიზნად ისახავს საქართველოს შრომის ბაზრის უცხოელი არაკვალიფიციური მუშახელის შემოდინებისაგან დაცვას.

კერძოდ, შრომითი მიგრაციის კანონპროექტის IV თავი ითვალისწინებს შემდეგ დებულებებს:

• დამსაქმებელი, რომელსაც სურს უცხოელის დაქირავება (იგულისხმება საქართველოს მუდმივი ბინადრობის ნებართვის არმქონე პირი) 90 დღეზე მეტი ვადით, ვალდებულია გაიაროს მოთხოვნის რეგისტრაცია საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროში (გამონაკლის შემთხვევებს წარმოადგენს ისეთი შრომითი საქმიანობები, რომლებიც უკავშირდება პედაგოგიური სამუშაოს შესრულებას, ტრენინგებს, დროებით საექიმო საქმიანობას, სპორტის რომელიმე სახეობაში მწვრთნელის ან შემსრულებელი სპეციალისტის საქმიანობასა და ტექნიკური ხასიათის საქმიანობას, რომელიც დაკავშირებულია მანქანა-მოწყობილობების მონტაჟსა და ექსპლუატაციასთან).

• სამინისტრომ 7 სამუშაო დღეში უნდა მოიძიოს დამსაქმებლის წამოდგენილი მოთხოვნის შესაბამისი კადრი სამუშაოს მაძიებელთა ბაზიდან. თუ სამინისტრო ვერ მოიძიებს წარმოდგენილი მოთხოვნის შესაბამის კადრს, ან/და ადგილობრივი დამსაქმებლის მიერ წარმოდგენილი იქნება შეთავაზებულ კადრზე წერილობითი „დასაბუთებული უარი,“ ამ ვადის ამოწურვის შემდეგ, ადგილობრივი დამსაქმებლის მოთხოვნა რეგისტრირებულად ითვლება (მუხლი 16, #5).

ამ ეტაპზე აუცილებელია პასუხი გაეცეს შემდეგ კითხვებს:

ითხოვს თუ არა (და თუ კი, რამდენად) ევროკავშირთან სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა მსგავს პროტექციონისტულ პოლიტიკას? რა შედეგებს მოუტანს შემოთავზებული მოთხოვნის რეგისტრაციის პროცედურა ქართულ ბიზნესებს? რამდენად სავარაუდოა ამ კანონით დასახული მიზნის მიღწევა? და ბოლოს, რა გავლენას მოახდენს ეს ქვეყნის კონკურენტუნარიანობასა და საინვესტიციო გარემოზე?

სამუშაო ბაზრის პროტექციონიზმი: ადგილობრივი გამოგონება თუ იმპორტი ევროკავშირიდან?

პირველ კითხვაზე პასუხის გასაცემად საჯაროდ ხელმისაწვდომ და ევროკავშირის დელეგაციიდან გამოთხოვილ დოკუმენტებს გადავხედეთ. ჩვენს ხელთ არსებული ინფორმაციით, სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა არ ითვალისწინებს საქართველოს მიერ შიდა სამუშაო ბაზრის დარეგულირების კონკრეტულ მოთხოვნებს. ევროკავშირის დელეგაციის ერთ-ერთი მაღალჩინოსნის განმარტებით, "ევროკავშირის წევრი ქვეყნებიც კი საკუთარი შეხედულებისამებრ არეგულირებენ უცხოელთა დასაქმების საკითხს."

რაც მოითხოვება სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმით არის შრომითი მიგრაციის შესახებ კანონი, რომელიც სამუშაო ძალის მობილობის ევროპაში აღიარებულ პრინციპებს ემყარება. აღნიშნული პრინციპები კი ევროპის სოციალურ ქარტიაშია ასახული და მოიცავს შრომის უსაფრთხო და სამართლიან პირობებს, სამართლიან ანაზღაურებას, პროფკავშირების ჩამოყალიბებისა და თავშეყრის უფლებას, მიგრანტი მუშების დაცვასა და დახმარებას, ასევე ტრეფიკინგის შემთხვევების თავიდან არიდებას.

ასე რომ, იმის მტკიცება, თითქოს კანონპროექტის IV თავი ასოცირების ხელშეკრულებისა და სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის მოთხოვნების შესრულებას ემსახურება, სიმართლეს არ შეესაბამება. საკითხი კი კვლავაც რჩება საქართველოს შიდა პოლიტიკური დებატების თემად, დებატებისა, რომელიც უნდა დაიწყოს ხელმისაწვდომი მტკიცებულებების მიმოხილვით და ისეთი დაინტერესებული მხარეების ჩართვით, როგორიცაა: ინვესტორები და ბიზნეს საზოგადოება, სამოქალაქო საზოგადოების ლიდერები, კვლევითი ცენტრები, შესაბამისი სამთავრობო ორგანოები და სამინისტროები.

მოთხოვნის რეგისტრაციის პროცედურა: გავლენა ადგილობრივ დამსაქმებლებზე

IV თავში შემოთავაზებული 7-დღიანი პროცედურა და გამონაკლისი საქმიანობების სია მიუთითებს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს ძალისხმევაზე ეს კანონი ადგილობრივი დამსაქმებლისათვის, რაც შეიძლება, უმტკივნეულო გაეხადა. თუმცა, მას შემდეგ, რაც პროექტი კანონად გადაიქცევა და აღსრულება (ზედმეტად) გულმოდგინე ბიუროკრატიული პერსონალის ხელში გადავა, მისი არასწორი ინტერპრეტაციის რისკი იზრდება.

ერთ საშიშროებას სამინისტროს მიერ შემოთავაზებული შესაფერისი კანდიდატების რაოდენობასთან დაკავშირებული გაურკვევლობა წარმოადგენს. მაგალითად, მონაცემთა ბაზიდან უცხო ქვეყნის მოქალაქის დაქირავების ნებართვის მოსაპოვებლად 100 „შესაფერისი კანდიდატის“ განხილვა და თითოეულის შესახებ „დასაბუთებული უარის“ წერილობითი ფორმით მომზადება ნამდვილად მეტისმეტი იქნებოდა.

კანონი ასევე არ აკონკრეტებს, რა ფორმით უნდა შეაფასონ დამსაქმებლებმა სამინისტროს შემოთავაზებული კანდიდატები. არავინ იცის, საკმარისი იქნება თუ არა მხოლოდ მიწოდებული ინფორმაციის განხილვა თუ ინტერვიუების ჩატარებაც სავალდებულო იქნება, თეორიული დავალებებით უნდა შეფასდნენ კანდიდატები თუ პრაქტიკულით... ნათელი და კონკრეტული სახელმძღვანელო პრინციპების არარსებობა ბიზნესებს მინიმუმ მოთხოვნაზე დაუსაბუთებელი უარის საფრთხეს, უკიდურეს შემთხვევებში კი ჯარიმებითა და სასამართლო პროცესებითაც კი ემუქრება.

შეძლებს კი ეს კანონი დასახული მიზნების მიღწევას?

თუ სამინისტოროს მიერ კანონპროქტისათვის თანდართული განმარტებითი ბარათით ვიმსჯელებთ, შრომითი მიგრაციის კანონი ემსახურება ბარიერის შექმნას იმგვარი არაკვალიფიციური მუშახელის შემოდინების წინააღმდეგ, რომელიც უსამართლო კონკურენციას გაუწევდა ადგილობრივ მუშახელს, შეამცირებდა ხელფასებს და გაზრდიდა უმუშევრობას.

ჩვენ არ ვიცით და არც სამინისტროს წარმოუდგენია რაიმე მტკიცებულება იმისა, თუ რამდენადაა დაბალკვალიფიციური უცხოური კადრების იმიგრაცია „პრობლემა“ და რამდენად ამძაფრებს ეს უმუშევრობას ქვეყანაში. მეორე მხრივ, ეჭვი არავის ეპარება იმაში, რომ კვალიფიციურ ქართულ მუშახელს დაცვა არ სჭირდება. მოგების მიღების სტიმულით მოტივირებული კერძო ბიზნესები თავადვე შეეცდებოდნენ ეპოვათ ძვირი უცხოელი კარდების შემცვლელი ადგილობრივი კვალიფიციური ქართველები.

სამწუხაროდ, განზრახვის მიუხედავად, კანონის მოქმედება შრომის ბაზრის მხოლოდ დაბალკვალიფიციური სეგმენტით არ შემოიფარგლება. ამის ნაცვლად, იქმნება ზედმეტი ბიუროკრატია უცხოელი აღმასრულებელი და ფინანსური დირექტორების, საინფორმაციო ტექნოლოგების, ეკონომისტების, არქიტექტორებისა და იურისტების, საბანკო და ბიზნეს სფეროების განვითარების სპეციალისტების დაქირავების მსურველთათვისაც მაშინ, როცა სამუშაოს მაძიებელთა ბაზაში მსგავსი პროფესიული კვალიფიკაციისა და გამოცდილების მქონე კადრების პოვნა თითქმის შეუძლებელია.

ასე რომ, საქართველოს მომავალში წვლილის შეტანის მსურველი საერთაშორისო პროფესიონალების გულითადი დახვედრის ნაცვლად, შრომითი მიგრაციის კანონი გვთავაზობს უაზრო პროცედურას, რომელსაც არც დასაქმების ხელშეწყობა შეუძლია. დასაქმებისა და ეკონომიკური ზრდის ნაცვლად, ეს ახალი კანონი მხოლოდ ბიუროკრატიის ახალ ფენას შექმნის. ეს უკანასკნელი კი აუცილებლად "დაიცავს“ სამუშაო ადგილებს, ოღონდ შექმნისგან!

როგორი მოქმედებს კანონი საქართველოს საინვესტიციო გარემოზე?

ასევე აუცილებლად უნდა ითქვას კანონპროექტის შემოთავაზების დროზეც. მაშინ, როცა მომხმარებელთა და ბიზნესის განწყობა რეკორდულად დაბალ მაჩვენებელზე დაეცა, უცხოურ ინვესტიციებსა და ექსპერტიზას საქართველოს ეკონომიკისათვის საკვანძო როლის თამაში შეუძლია. რუსეთიდან, უკრაინიდან და საბერძნეთიდან გზავნილების კლება და ავტომობილების რეექსპორტის ბიზნესის ჩავარდნა, რომელიც დაბალკვალიფიციური მუშახელის შემოსავლის წყაროს წარმოადგენდა, ქართველ პოლიტიკოსებს დამატებით საფიქრალს უჩენს. ნათელია, რომ ქვეყანამ ბოლოსდაბოლოს უნდა დაიწყოს ტექნოლოგიური განვითარება. ამისთვის კი იმდენი უცხოური კაპიტალი და ცოდნაა საჭირო, რამდენის მოზიდვაც შესაძლებელია.

მაგალითად, რუსთავის მეტალურგიულმა ქარხანამ სულ ცოტა ხნის წინ დიდი ინვესტიცია ჩადო ტექნოლოგიების აღდგენა-მოდერნიზაციაში. სისტემის მოდერნიზაციასა და გადაიარაღებაში ქარხანამ 15 მილიონ დოლარზე მეტი დააბანდა. ამის შემდეგ კი დასაქმება 450 სამუშაო ადგილით, 2 100-მდე გაზარდა. მეტალურგიულ ქარხანაში საკვანძო ტექნოლოგიურ ფუნქციებს 25 უცხოელი (ძირითადად, უკრაინელი მეტალურგიის ექსპერტები) ასრულებს. უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ კანონი, რომელიც 2014 წლის პირველ სექტემბერს შევიდა ძალაში, გამოწვევა აღმოჩნდა ქარხნის მენეჯმენტისთვის, რომელსაც თავისი 25 უცხოელი თანამშრომლისა და მათი ოჯახის წევრებისათვის ვიზებსა და ბინადრობის მოწმობებზე ზრუნვა მოუწია. შრომითი მიგრაციის ინიცირებული კანონპროექტი კი, დიდი ალბათობით, კიდევ უფრო დიდ თავის ტკივილს გაუჩენს კომპანიას და ცხადია, არანაირ სარგებელს მოუტანს მის არც მენეჯმენტს, არც ინვესტორებს და არც რუსთავის უმუშევრებს.

ეს ნამდვილად არ არის ის, რაც საქართველოს სჭირდება, ყოველ შემთვევაში ამ ვითარებაში...

საქართველოს მეტი, უკეთესი ეკონომისტი სჭირდება!

საქართველოს მთავრობა უკეთეს შედეგს მიაღწევდა, შრომის ბაზართან დაკავშირებით ქართველი და არაქართველი ეკონომისტების აზრი რომ მოესმინა. ფაქტების, მტკიცებულებებისა და ალტერნატივების განხილვის გარეშე ძნელად თუ მიიღება სწორი გადაწყვეტილება. მცდარი პოლიტიკა კი ქვეყნის ეკონომიკის შენელებას გამოიწვევს, რაც საქართველოსთვის სავალალო შედეგებს მოიტანს.

პირველი, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრომ, ყოველ შემთხვევაში ჯერჯერობით, ვერ წარმოადგინა იმის დამადასტურებელი საბუთი, რომ დაბალკვალიფიციური უცხოური მუშახელი ქართულს ჩანაცვლების საფრთხეს უქმნის. საჭიროა ფაქტები და ემპირიული მტკიცებულებები.

მეორე, ნებისმიერმა კანონპროექტმა შემუშავებისას უნდა გაიაროს რეგულირების ზეგავლენის შეფასების ეტაპი, როცა მოხდება ყველა შესაძლო ალტერნატივის აწონ-დაწონა დანახარჯებისა და სარგებლიანობის ანალიზის კუთხით.

მოთხოვნა უცხოურ მუშახელზე, როგორც ქართულ შრომის ბაზარზე დეფიციტური კვალიფიკაციების ინდიკატორი

დღესდღეობით, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების და ასევე შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო ქართულ შრომის ბაზართან დაკავშირებით დიდ ინფორმაციულ ვაკუუმში ოპერირებენ. მთავრობის მიერ დროგამოშვებით შეკვეთილი გამოკითხვების შედეგად მოპოვებული ინფორმაცია ხშირ შემთხვევაში დაბალი ხარისხისაა (ამ ტიპის გამოკითხვებისთვის დამახასიათებელი დაბალი გამოხმაურების გამო) და სწრაფად ძველდება. მშობლები, სტუდენტები და საგანმანათლებლო დაწესებულებებიც ასევე განიცდიან ინფორმაციის დეფიციტს შრომის ბაზარზე მოთხოვნილი კვალიფიკაციების შესახებ. ამის შედეგად კი ვიღებთ არარელევანტურ პროფესიებზე (მენეჯმენტი, სამართალი) ჩარიცხულ უამრავ სტუდენტს.

უცხოური მუშახელის მეშვეობით კი მთავრობას შეეძლებოდა მექანიზმის შემუშავება, რომელიც დროულად და რეგულარულად მიაწვდიდა ინფორმაციას ქართული შრომის ბაზარზე კვალიფიკაციების დეფიციტის შესახებ. კერძოდ, თუკი საქართველო იმ ადამიანებისგან, რომლებზეც დროებითი ბინადრობის მოწმობას გასცემს, დასაქმების შემთხვევაში, ინტერნეტით ბაზაში საკუთარი კვალიფიკაციის შეყვანას მოითხოვდა, ამ მონაცემებით ეკონომისტები შეძლებდნენ პოლიტიკური და განათლების გადაწყვეტილებების მიმღებთა დახმარებას.

მესამე, ეკონომისტები შეძლებდნენ შემოეთავაზებინათ არატრადიციული გადაწყვეტა. ერთი ალტერნატივა იქნებოდა რეგისტრაციის „მსუბუქი“ პროცედურა მხოლოდ იმ საქმიანობისათვის, რომლის ანაზღაურებაც რაღაც ზღვარს (მაგალითად, 1000 ლარი თვეში) ქვემოთაა. ამით უცხოელი პროფესიონალები მეტისმეტი ტვირთისგან გათავისუფლდებოდნენ. კიდევ ერთი შესაძლებლობა იქნებოდა არსებული ლიბერალური წესების შენარჩუნება და ამავდროულად შრომის ბაზარის მონიტორინგის მექანიზმის შემუშავება განათლებისა და პროფესიული გადაწყვეტილებების მიმღებთათვის ადექვატური ინფორმაციის მიწოდების მიზნით (იხილეთ ჩანართი).

*     *     *

დამატებითი ანალიზი საქართველოს შრომის ბაზრის მომავლის, საინვესტიციო და ბიზნეს გარემოს შესახებ სერიოზული საჯარო დისკუსიის კარგი დასაწყისი იქნებოდა. ამგვარი დისკუსიები ხომ ასე აუცილებელია. ხოლო გაკვეთილი ევროკავშირისკენ საქართველოს გამალებული კანონშემოქმედებითი სწრაფვიდან არის ის, რომ ქართულ სამოქალაქო და ბიზნეს საზოგადოებას შეუძლია მტკიცედ და ორგანიზებულად საკუთარი შეხედულებებისა და ინტერესების დასაცვად ხმის ამაღლება. და, როგორც ჩანს, ამჯერადაც მთავრობას მათი მოსმენა მოუწევს.