უმრავლესობა, ვინც მედიაში ვმუშაობთ და, ალბათ, მიკერძოებული არ ვიქნები, თუკი ვიტყვი, რომ ისინი განსაკუთრებით, ვინც ბიზნესმედიაში ვმუშაობთ, მოუთმენლად ველოდებოდით, როდის დაინერგებოდა ჩვენს ქვეყანაში რეგულირების ზეგავლენის შეფასების (RIA) მექანიზმი, რომელსაც – მათ შორის, ჩვენგან – ითხოვს ყველა მნიშვნელოვანი საერთაშორისო ხელშეკრულება, რომელსაც საქართველოც უერთდება.

პირადად ჩემს მოლოდინს ორი მთავარი მიზეზი ჰქონდა. პირველი – RIA მომცემდა შესაძლებლობას, უფრო მკაფიოდ გამეცნობიერებინა ხელისუფლების ლოგიკა, როდესაც ის რეფორმის გატარებას გადაწყვეტდა, და მეორე – RIA მომცემდა შესაძლებლობას, ამა თუ იმ რეფორმის შესახებ მემსჯელა რიცხვებით, ტენდენციებით და საერთაშორისო გამოცდილების გათვალისწინებით. ორივე ამ შემთხვევაში, BMG, როგორც მედია, უფრო სანდო და უკეთესი ინსტრუმენტი გახდებოდა მოქალაქეების წინაშე ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების გასაზრდელად.

ამიტომ, როდესაც ISET-მა ამ ძალიან საინტერესო პროექტში მონაწილეობის მიღება შემომთავაზა, წამით არ მიყოყმანია. ვფიქრობ, ამ ტიპის თანამშრომლობა მკვლევრებსა და ჟურნალისტებს შორის და ერთობლივი რესურსის შექმნა ძალიან მნიშვნელოვანია. თან ყოველთვის სასიამოვნოა წერა, როცა სანდო მონაცემები და სტატისტიკა ხელმისაწვდომია – თავადაც ნახავთ, რომ ამ ბლოგში ჩემი ძირითადი რესურსი რეფორმეტრის და მედიატორის ანგარიშები იქნება. დამატებულ ღირებულებას ქმნის ის ფაქტიც, რომ მუშაობის პროცესში ნებისმიერ მომენტში მიგიწვდება ხელი პროფესიონალი მკვლევრის ჩართულობასა და უკუკავშირზე. ჩემ შემთხვევაში მადლობა მარიამ ლორთქიფანიძეს ეკუთვნის. 

თუმცა, თემას რომ დავუბრუნდეთ – სიტყვა რეფორმა ტყუილად არ მიხსენებია. ამ ტერმინის რომელი განმარტებაც უნდა აიღოთ, გეტყვით, რომ ცვლილება რეფორმად მხოლოდ მაშინ შეიძლება ჩაითვალოს, როცა სისტემა, კანონი თუ ორგანიზაცია ისეთი ტიპის ცვლილებებს გადის, რაც მას უფრო თანამედროვედ და ეფექტიანად აქცევს. ამდენად, რეფორმის მიზანი არამხოლოდ ცვლილება უნდა იყოს, არამედ ამ ცვლილების კონკრეტული შედეგიც – გაუმჯობესება. 

ჟურნალისტიკაში პირველკურსელებს ხშირად ვუხსნი ხოლმე, რომ 5W-ის (who, what, when, where, why) პრინციპით უნდა იხელმძღვანელონ, ასეა RIA-ს შემთხვევაშიც. კანონპროექტის ინიციატორს უწევს, ხუთ მთავარ კითხვას უპასუხოს, სანამ საერთოდ დაიწყებს რეფორმაზე მუშაობის პროცესს. ეს ხუთი კითხვაა: რა არის პრობლემის არსი? რა არის პოლიტიკის მიზანი? საჭიროა თუ არა ჩარევა? რა არის პრობლემის მოგვარების დანახარჯი და სარგებელი? ალტერნატივებს შორის რა არის გადაწყვეტის საუკეთესო გზა?

შეიძლება თქვათ, რა საჭიროა ამდენი ბიუროკრატია, როცა კითხვები ამდენად პროგნოზირებადია – ისედაც ამაზე არ უნდა ფიქრობდეს კანონპროექტის ინიციატორი და, მით უმეტეს, ხელისუფალი, როცა ცვლილებებს გეგმავს?! შეიძლება, მაგრამ მერწმუნეთ – საკუთარი გამოცდილებით გეტყვით – დაწერილი თუ აკრეფილი ტექსტი მეტად გვაძლევს შინაარსის გაცნობიერების შესაძლებლობას. თან მისი გადამოწმება ყოველთვის შესაძლებელია.

რეგულირების ზეგავლენის შეფასება (RIA) სწორედ ის ინსტრუმენტია, რომელიც ამოწმებს და აფასებს კანონის შესაძლო სარგებელს, დანახარჯებსა და შედეგებს. 

საქართველოში RIA-ს ინსტრუმენტის დანერგვაზე მუშაობა აქტიურად 2018 წლიდან დაიწყო, მექანიზმის ინსტიტუციონალიზაცია კი 2020 წელს მოხდა. 2010 წლიდან მოყოლებულ პერიოდს თუ შევხედავთ, თვალნათლივ ჩანს, რომ ზეგავლენის წინასწარი შეფასების სპორადული მცდელობები ადრეც ყოფილა, თუმცა RIA-ს რაოდენობების მატება ცალსახად ამ ინსტრუმენტისთვის პრიორიტეტის მინიჭების ზრდას ემთხვევა. 

გრაფიკი 1. რეგულირების ზეგავლენის შეფასების ანგარიშების რაოდენობა (2010-2022 წწ)

ჯამში, 2010-2022 წლებში სულ 59 RIA-ა ჩატარებული. იმის გათვალისწინებით, რომ როგორც მარტივი, ისე კომპლექსური RIA მაინც მოითხოვს სხვადასხვა ტიპის ანალიზური სისტემის ცოდნას (მაგალითად: ხარჯთსარგებლიანობის ანალიზი; ხარჯთეფექტიანობის ანალიზი; მრავალკრიტერიუმიანი ანალიზი; დისკონტირება)  – 59 – ეს რიცხვი, ალბათ, არც ბევრია და არც ცოტა. თუმცა, იმის საშუალებას კი ნამდვილად გვაძლევს, რომ გავაანალიზოთ, ვინ და როდის იყენებს RIA-ს.

კანონის და მთავრობის დადგენილების მიხედვით, დღეს კანონპროექტზე RIA-ს შესახებ ანგარიშის წარდგენის ვალდებულება აქვს მხოლოდ მთავრობას და ისიც იმ შემთხვევაში, თუ თავად არის კანონპროექტის ინიციატორი, ან თუ თავად თვლის საჭიროდ, რომ აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულების მიერ კანონპროექტის მომზადებისას RIA ჩატარდეს. ყველა სხვა შემთხვევაში, პროექტის ავტორი ან ინიციატორი რეგულირების ზეგავლენას საკუთარი სურვილით აფასებს. 

ამასთან, საქართველოს კანონმდებლობით RIA ითვალისწინებს გამონაკლისებსაც, როცა მისი ჩატარების ვალდებულება საერთოდ არ არსებობს. RIA-ს ვალდებულება არ ვრცელდება, მაგალითად, იმ კანონპროექტებზე, რომლებიც ეხება სახელმწიფო უსაფრთხოების, საბიუჯეტო (მათ შორის, წლიური საბიუჯეტო კანონი), აგრეთვე თავდაცვის, პენიტენციური, არასაპატიმრო სასჯელ-აღსრულებისა და პრობაციის საკითხებს. ამ ნაწილში ჩემთვის, როგორც მედიის წარმომადგენლისთვის, მნიშვნელოვანია, რომ საგამონაკლისო წესების ბოროტად გამოყენება არ მოხდეს და სხვადასხვა რეფორმის სხვადასხვა გავლენის ერთმანეთთან დაკავშირებაც შევძლოთ. 

ამ გზაზე კიდევ ერთი გამოწვევა უკვე ჩატარებული RIA-ს დოკუმენტების საჯაროობაც არის. 

ჩემთვის, როგორც BMGTV-ის ტელეპროექტ ‘ანალიტიკას’ ავტორისა და წამყვანისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს RIA-ს ანგარიშების გამჭვირვალობას და ხელმისაწვდომობას. ამ კუთხითაც ბევრი რამ არის გასაუმჯობესებელი. 

აქვე გაგიზიარებთ ჩემს გამოცდილებას. RIA-ს ინსტიტუციონალიზაციის მონიტორინგისთვის ყველაზე კარგი რესურსი დღეს რეფორმეტრია – უმრავლესი სტატისტიკა, რაც ამ ბლოგშია, მათზე დაყრდნობითაა წარმოდგენილი, ხოლო ყველაზე კარგი რესურსი ამ ეტაპზე საჯაროდ ხელმისაწვდომი RIA-ს დოკუმენტების შესასწავლად MediaTOR-ია, სადაც ბევრი რეფორმის შესახებ არსებული საჯაროდ ხელმისაწვდომი RIA ერთ სივრცეშია თავმოყრილი. 

ისევ 2010-2022 წლებში ჩატარებული RIA-ების რაოდენობას რომ დავუბრუნდეთ და საჯაროდ ხელმისაწვდომი ანგარიშების პროცენტულ განაწილებას შევხედოთ, დავინახავთ, რომ RIA-ს ანგარიშების 18% საჯარო არ არის. 

გრაფიკი 2. საჯაროდ ხელმისაწვდომი რეგულირების ზეგავლენის შეფასების ანგარიშების წილი

საჯარო ინსტიტუტების ინიციატივით 17 RIA-ა ჩატარებული, უმრავლესობა – 42 – კი სხვადასხვა ინსტიტუტმა მოამზადა. 

გრაფიკი 3. რეგულირების ზეგავლენის შეფასების ანგარიშების რაოდენობა განმახორციელებელი უწყების მიხედვით

აქ გამწევი ძალა ძირითადად დონორები არიან, ვინაიდან მათ მიერ მხარდაჭერილი პროექტების უმრავლესობას რეგულირების ზეგავლენის წინასწარი შეფასება კონტრაქტით მოეთხოვება. ეს მონაცემები წარმოდგენას გვიქმნის იმის შესახებ, რომ RIA ჯერ ქვეყანაში ბოლომდე ინსტიტუციონალიზებული არ არის.

ეკონომიკის სექტორების რეიტინგს რომ ვადგენდეთ, ასეთ სურათს მივიღებდით: ტოპ 3 დარგი რეგულირების ზეგავლენის ყველაზე მეტი ანგარიშით იქნებოდა ენერგეტიკა (12), შრომის ბაზარი (9) და სოფლის მეურნეობა (6) 

ცხრილი 1. რეგულირების ზეგავლენის შეფასების ანგარიშები სფეროების მიხედვით

აქაც ნათლად ჩანს, რომ ლიდერობენ ის სფეროები, რომელთა განვითარებაშიც დონორთა ჩართულობა მაღალია.

ტოპ სამეულს თუ შეხედავთ, ის პრაქტიკულად ასახავს იმ სამ ძირითად მიმართულებას, სადაც RIA-ს ჩატარება დამატებულ ღირებულებას ქმნის. ესენია: სოციალური, ეკონომიკური და გარემოსდაცვითი მიმართულებები – თითქმის ყველაფერი, რაც გავლენას ახდენს თითოეული ჩვენგანის და პრაქტიკულად ყველა ტიპის ბიზნესის გამართულ ფუნქციონირებასა და კეთილდღეობაზე. 

მთავარი, რაც ჩვენ, როგორც ბიზნესმედიას, გვაკლია დღეს არსებულ პოლიტიკურ რეალობაში, ეს რეფორმებსა და მათ გავლენებზე რიცხვებში მსჯელობაა – მონეტიზება იმისა, თუ რა შეიძლება მოუტანოს ამა თუ იმ რეფორმამ ჩვენს ქვეყანას და მის მოქალაქეებს. ამ კუთხით ისევ დონორები აქტიურობენ. მაგალითად, USAID ამ ეტაპზე ჩართულია 10 სხვადასხვა ხარჯთსარგებლიანობის ანალიზის მომზადებაში. ამ ეტაპზე რაც ვიცით, ის არის, რომ სამი რეფორმის – გადახდისუუნარობის და საგადასახადო რეფორმები და შესყიდვების შესახებ კანონი – ხარჯთსარგებლიანობის ანალიზის მიხედვით, ამ სამი რეფორმის მონეტარული ეფექტი მომდევნო 10 წლის განმავლობაში დაახლოებით 2.5 მილიარდი ლარი იქნება. 

შედეგთან ერთად, RIA-ს ეფექტიანობისთვის მნიშვნელოვანია თავად პროცესიც. მათ შორის, ეფექტის მონიტორინგი და შეფასება. მაქსიმალური ინკლუზიურობის გარეშე RIA-ს დოკუმენტს უვიწროვდება თვალსაწიერი, რაც ამცირებს მის სანდოობას, რაც, თავის მხრივ, მას არა გზამკვლევ, არამედ უსარგებლო დოკუმენტად აქცევს. ფართო კონსულტაციების გამართვა ამ მიდგომის მთავარი ამოსავალია – ამის გარეშე, RIA-ს ეფექტიანობის მიღწევა შეუძლებელი იქნება. 

როგორც ჟურნალისტებს ვუხსნი ხოლმე 5W-სთან ერთად, ყოველთვისაა დასასმელი კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი კითხვა – How? მის გარეშე, სტატია თუ რეპორტაჟი სრულყოფილი ვერ გამოვა. აქაც ასეა – სანამ ინკლუზიურობა, გამჭვირვალობა, მონიტორინგი პრიორიტეტად არ იქცევა, მანამდე ყოველთვის მოიძებნება შესაძლებლობა, მნიშვნელოვანი ინიციატივები, რომლებიც საბოლოო ჯამში, თითოეულ ჩვენგანს ეხება, რეგულირების ზეგავლენის შეფასების გარეშე დამტკიცდეს; ჩვენი მაყურებელი თუ მკითხველი კი ისევ მხოლოდ ემოციებს აფასებდეს და არა – პოტენციურ, მაგრამ რეალობასთან მაქსიმალურად დაახლოებულ პერსპექტივას.

* * *

შენიშვნა: წინამდებარე ბლოგის მომზადება შესაძლებელი გახდა ამერიკელი ხალხის მიერ, USAID-ის მეშვეობით გაწეული დახმარების შედეგად. ბლოგის შინაარსი შესაძლოა არ წარმოადგენდეს USAID-ის ან ამერიკის შეერთებული შტატების მთავრობის შეხედულებებს.