ბოლო პერიოდში უმუშევრობის შემცირების მიზნით საქართველოში ცირკულარული მიგრაციის განვითარების თემას დიდი ყურადღება ექცევა. ცირკულარული მიგრაციის სქემები (CMS) უკანონო მიგრაციის შემცირებისა და მიგრანტების სამშობლოში დაბრუნების ხელშეწყობის ფართოდ აღიარებული პოლიტიკური ინსტრუმენტია. ევროკავშირის წევრ ქვეყნებთან ცირკულარული მიგრაციის შეთანხმებისადმი საქართველოს მთავრობის ინტერესი და ძალისხმევა, ერთი მხრივ, უმუშევრობის მაღალი დონის პრობლემის გრძელვადიან პერიოდში მოგვარებასა და, მეორე მხრივ, არაკანონიერი მიგრაციის შემცირებისა და ლეგალური მიგრციის წახალისებას ემსახურება.

ბოლო ათწლეულის განმავლობაში კლებადი ტენდენციის მიუხედავად, საქართველოში მაღალი უმუშევრობა მთავარ პრობლემად რჩება. უმუშევრობის დონის მაჩვენებელი 2018 წლის მდგომარეობით 12.7%-ს უტოლდება. მართალია, სწორად მართული ცირკულარული მიგრაციის სქემებმა შეიძლება ნამდვილად შეამციროს გამგზავნი ქვეყნის უმუშევრობის დონე, თუმცა კითხვები მაინც ჩნდება – რამდენად შეიძლება იკლოს შრომით ბაზარზე ზეწოლამ და ვინ არიან ამ პროცესის ბენეფიციარები?

სანამ აღნიშნულ კითხვებს ვუპასუხებთ, მნიშვნელოვანია, განვმარტოთ ცირკულარული მიგრაციის კონცეფცია და  გავეცნოთ, რა ეტაპზეა საქართველო ამ მიმართულებით. აღნიშნული ანალიზისათვის საინტერესო იქნება, თუ ქვეყანაში მიგრაციის ძირითად მახასიათებლებსაც შევხედავთ.

საქართველოს ამჟამინდელი მდგომარეობა ცირკულარული მიგრაციის განვითარების საკითხში

ცირკულარული მიგრაციის სქემების განვითარება საქართველოს მთავრობის პრიორიტეტული ინიციატივაა და  საქართველოს 2016-2020 წლების მიგრაციის სტრატეგიის მიზნებშიც შედის. განმარტების მიხედვით, მართული ცირკულარული მიგრაცია არის „დროებითი, განახლებადი, კანონიერი, მიგრანტთა უფლებების დაცვისკენ მიმართული და იმგვარად მართული, რომ ხელი შეეწყოს შრომის ბაზრის ოპტიმიზაციას როგორც მიმღებ, ისე გამგზავნ ქვეყანაში“ (Fargues, 2008). ამ პროცესის მართვა დანიშნულების ქვეყნის შრომაზე მოთხოვნასა და წარმოშობის ქვეყნის მიწოდებას შორის შესაბამისობას უზრუნველყოფს¹. ცირკულარული მიგრაციის შესაძლებლობების განვითარების მიზნით, საქართველო ამგვარი მიგრაციის სქემების ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებსა და სხვა ქვეყნებთან (მაგალითად, ისრაელსა და ყატართან) დანერგვასა და განვითარებაზე მუშაობს. ამავდროულად, საქართველოს მთავრობა დიდ ინვესტიციას დებს პროფესიული განათლებისა და სწავლების სისტემის შექმნაში, რაც, წესით, ქართველ მიგრანტთა კვალიფიკაციასა და საზღვარგარეთ არსებულ ხელმისაწვდომ სამუშაოს შორის არსებულ უთანასწორობას შეამცირებს.

2009 წელს ევროკავშირის თექვსმეტმა წევრმა ქვეყანამ ხელი მოაწერა საქართველოსთან „პარტნიორობა მობილურობისთვის“ დეკლარაციას². ამ ხლშეკრულების ფარგლებში, ევროკავშირი და ხელმომწერი ქვეყნები საქართველოსთან თანამშრომლობენ არალეგალური მიგრაციის წინააღმდეგ ბრძოლის, ლეგალური მიგრაციის ხელშეწყობისა და ცირკულარული მიგრაციის შესაძლო განვითარების მიზნით. ცირკულარული მიგრაციის სქემები ორმხრივი შეთანხმებებით რეგულირდება, რომლის მიხედვითაც განისაზღვრება მესამე ქვეყნის მიგრანტების გარკვეული პერიოდით სამუშაოდ წასვლის წლიური კვოტა.

ქვემოთ უფრო დეტალურად განვიხილავთ კვოტირების სისტემას საფრანგეთის მაგალითზე, ვინაიდან საქართველოსა და საფრანგეთს შორის ორმხრივი შეთანხმება ცირკულარული მიგრაციის შესახებ უკვე გაფორმებული და რატიფიცირებულია. აღნიშნული შეთანხმება განსაზღვრავს საფრანგეთში საქართველოს მოქალაქეების შეზღუდულ, 6-დან 18 თვემდე დასაქმების პერიოდს. გარდა კვოტებისა, დანიშნულების ქვეყნები ქულობრივი შეფასების სისტემებსაც იყენებენ, რის მიხედვითაც, ქვეყანაში შესვლისათვის მიგრანტს გამოცდის ჩაბარება და საჭირო ქულების დაგროვება მოეთხოვება³.

ემიგრაციის ძირითადი მახასიათებლები საქართველოსთვის

საქართველო წმინდა ემიგრაციის ქვეყანაა, რაც ძირითადად უმუშევრობის მაღალი დონითა და ცუდად ფუნქციონირებადი შრომის ბაზრით არის განპირობებული⁴. UN DESA⁵ უახლესი მონაცემებით, 2019 წელს საქართველოდან ემიგრანტების საერთო რაოდენობა მსოფლიო მასშტაბით 852,816-ს შეადგენს, რაც ქვეყნის მთლიანი მოსახლეობის 22.9 პროცენტია. აქედან 168,238 ქართველი ემიგრანტი ევროკავშირის 28 ქვეყანაში ცხოვრობს. ამასთან, საქსტატის მონაცემებიდან ირკვევა, რომ 2018 წელს საქართველოდან 98,935 პირი წავიდა ემიგრაციაში და 2017 წელთან შედარებით, ემიგრანტთა ნაკადი 15.8 პროცენტით გაიზარდა. თუმცა კავკასიის ბარომეტრის მიერ 2017 წელს ჩატარებული კვლევის თანახმად, ქართველების უმრავლესობა სამუდამო ემიგრაციით არ არის დაინტერესებული. გამოკითხვამ აჩვენა, რომ მოსახლეობის ნახევარზე მეტი (55%) დაინტერესებულია დროებითი ემიგრაციით, რესპონდენტების მხოლოდ 8 პროცენტს სურს ქვეყნის სამუდამოდ დატოვება.

როგორც პირველი გრაფიკიდან ჩანს, ემიგრანტთა უმრავლესობა (ორივე სქესის შემთხვევაში)  სამუშაო ასაკის მოსახლეობაა. ემიგრანტების მთლიანი რაოდენობის 64%-ს შედარებით ახალგაზრდა ასაკობრივი ჯგუფი (40 წლის ქვემოთ) შეადგენს.

გრაფიკი 1. ქართველი მიგრანტების პროცენტული განაწილება ასაკისა და სქესის მიხედვით

გარდა ამისა, შრომითი ემიგრაცია ხშირ შემთხვევაში არალეგალურია. საქართველოს 2019 წლის მიგრაციის პროფილის მიხედვით, ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში გამოვლენილი არალეგალურად მყოფი საქართველოს მოქალაქეების რაოდენობა 2018 წელს მნიშვნელოვნად გაიზარდა (იხ. გრაფიკი 2).

გრაფიკი 2. საქართველოს მოქალაქეები, რომლებიც არალეგალურად იმყოფებიან ევროკავშირის/შენგენის ზონის ქვეყნებში, სქესის მიხედვით

2015-2018 წლებში ევროკავშირის ქვეყნებში არალეგალურად მყოფი ქართველი ემიგრანტების წილი 0.6%-დან 1%-მდე მერყეობდა. 2018 წელს ყველაზე მეტი არალეგალურად მყოფი საქართველოს მოქალაქე გერმანიაში, საფრანგეთსა და საბერძნეთში დაფიქსირდა.

საქართველოს 2017 წლის მიგრაციის პროფილის მიხედვით, ევროკავშირში არალეგალურად მყოფი ქართველების უმეტესობა 18-34 ასაკობრივ ჯგუფს მიეკუთვნება, რაც იმაზე მეტყველებს, რომ ეს ადამიანები, დიდი ალბათობით, საზღვარგარეთ დასაქმების შესაძლებლობებს ეძებენ. ევროკავშირთან უვიზო მიმოსვლის რეჟიმი საქართველოსთვის შრომითი ემიგრაციის რეგულირებისა და ემიგრანტებისთვის საზღვარგარეთ ლეგალური დასაქმების შესაძლებლობით უზრუნველყოფის საჭიროებას უფრო მეტად ზრდის.

ვინ როგორ სარგებლობს ცირკულარული მიგრაციის სქემებით

ცირკულარული შრომითი მიგრაცია ხშირად "სამმაგი მოგების" მიღების საშუალების გამო არის წახალისებული. მას სარგებლობა მოაქვს როგორც დანიშნულების, ისე წარმოშობის ქვეყნისთვის და ასევე მიგრანტებისთვის.

მართული ცირკულარული მიგრაციის სქემასთან ასოცირებული “win-win-win”  (სამმხრივი მოგების მდგომარეობა) არგუმენტი გულისხმობს:

- მიმღები ქვეყნის შრომის ბაზრის საჭიროებების დაკმაყოფილებას მიგრანტებისთვის მუდმივი ცხოვრების უფლებით ბინადრობის ნებართვის გაცემის გარეშე;

- „ტვინების გადინების“ პროცესის გარეშე წარმოშობის ქვეყნების შრომის ბაზარზე წნეხის შემცირებას და ამ ქვეყნებში სამომავლო განვითარების ხელშეწყობას არარეგულირებადი მიგრაციის შემცირებით, ფულადი გზავნილებით, ცოდნისა და უნარების ტრანსფერის სარგებლობით;

- ინდივიდუალური მიგრანტების სოციალურ-ეკონომიკური პირობებისა გაუმჯობესებასა და მათი კვალიფიკაციის ამაღლებას.

სარგებლის არსებობასთან ერთად, განსაკუთრებით საინტერესოა მისი მასშტაბების დადგენა.

სამუშაო შესაძლებლობების შეზღუდული არჩევანის გათვალისწინებთ, ძნელია იმის წარმოდგენა, როგორ შეიძლება ქართველი ემიგრანტი მუშაკები ცირკულარული მიგრაციის სქემის მნიშვნელოვნად მოგებულ მხარედ ჩაითვალოს. 2018 წლის დეკემბერში მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისიამ ევროკავშირში შრომით რესურსებზე მოთხოვნისა და საქართველოს მიერ შესაბამისი სპეციალისტების მიწოდების შესაძლებლობების შეფასების კვლევა გამოაქვეყნა. საქართველოსა და ევროკავშირის შრომის ბაზრების დეტალური ანალიზის შედეგად დადგინდა, რომ ხელოსნები, სასტუმრო/რესტორნების ინდუსტრიის მუშაკები და მძღოლები ცირკულარული მიგრაციის სქემებში ჩართვის ძირითადი სამიზნე პროფესიებია.

კვლევის თანახმად, აღნიშნულ სფეროებში დასაქმებულთა რიცხვი ამ სამუშაოსთვის ფორმალური კვალიფიკაციის მქონე პირთა რაოდენობას აჭარბებს. ამავე დროს, აღიშნული სპეციალისტების მიერ უკვე დაგროვებული გამოცდილებისა და უნარებიდან გამომდინარე, მათი გადამზადება მარტივად შეიძლება მოხდეს ევროპელი დამსაქმებლის მოთხოვნებთან შესაბამისობის უზრუნველსაყოფად. ცირკულარულ მიგრაციაში ჩართვის გარკვეული პოტენციალი ინჟინრებსთვისაც არსებობს, თუმცა მათ გრძელვადიანი და ძვირადღირებული ტრენინგი დასჭირდებატ. პრიორიტეტული მიგრანტების სამიზნე ჯგუფის გათვალისწინებით, ამავე კვლევამ საქართველოს მიგრანტი მუშაკებისთვის ყველაზე შესაფერისი ევროკავშირის წევრი ქვეყნები გამოავლინა, ეს ქვეყნებია: ავსტრია, გერმანია, ბელგია, იტალია, სლოვაკეთი, სლოვენია, უნგრეთი, ფინეთი, შვედეთი, პოლონეთი, მალტა და ხორვატია. მნიშვნელოვანია, რომ საქართველომ მოახერხოს ჩამოთვლივ ქვეყნებთან ცირკულარული მიგრაციის ორმხრივი შეთანხმების ხელშეკრულების გაფორმება, რათა გამგზავნი ქვეყნის მიერ პოტენციური მიგრანტების გადამზადებაში ჩადებული ინვესტიცია არ დაიკარგოს.

გამგზავნი ქვეყნის სარგებელი მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული თავად მიგრანტების მიერ მიღებულ სარგებელზე. გამგზავნ ქვეყანაზე ცირკულარული მიგრაციის გავლენა საკმაოდ შეზღუდულია, თუ გავითვალისწინებთ მიგრანტებისთვის გამოყოფილ მცირე კვოტებსა (არსებობის შემთხვევაში) და ცირკულარული მიგრაციის პროგრამების მცირე მასშტაბებს, რამაც, ნაკლებად სავარაუდოა, რომ უმუშევრობის მაღალი დონის პრობლემის წინაშე მყოფი ქვეყნების განვითარებაზე მნიშვნელოვანი გავლენა იქონიოს⁶. 2013 წელს საქართველოსა და საფრანგეთს შორის გაფორმდა „კვალიფიციური სპეციალისტების ბინადრობისა  და ცირკულარული მიგრაციის“ შესახებ შეთანხმება, რომლის რატიფიცირებაც გასულ წელს მოხდა. ეს შეთანხმება გულისხმობს როგორც საფრანგეთის მოქალაქეების საქართველოში დასაქმებას, ისე ქართველი მუშაკების საფრანგეთში გაგზავნას. შეთანხმების მიხედვით, საფრანგეთმა საქართველოს მოქალაქეებისთვის წლიური 650 კვოტა (150 სამუშაო კვოტა ახალგაზრდა სპეციალისტებისთვის და დამატებით 500 ყველა სხვა კატეგორიისთვის) გამოყო⁷. აღსანიშნავია, რომ საქართველომ  გერმანიასა და პოლონეთთან თანამშრომლობის ფარგლებში ცირკულარული შრომითი მიგრაციის ორი საპილოტე პროექტი ცგანახორციელა. „ევროკავშირის პარტნიორობა მობილობისათვის განვითარების პოტენციალის გაძლიერება საქართველოში მიზნობრივი ცირკულარული მიგრაციისა და დიასპორის მობილიზების გზით“ პროგრამის მეშვეობით გერმანიაში 12-დან 18 თვემდე პერიოდით 27 ქართველი სპეციალისტი დასაქმდა (ექთნები და ტურიზმის სფეროს წარმომადგენლები). საქართველოში დაბრუნების შემდეგ ტურიზმის სფეროს ზოგიერთი სპეციალისტი ყოფილ სამსახურში დაბრუნდა, ხოლო ექთნების უმეტესობას, კვალიფიკაციის შესაბამისობის დადგენის აღიარებითი გამოცდის ჩაბარების შემდგომ გერმანიაში დასაქმების ვადა ერთიდან სამ წლამდე გაუხანგრძლივდათ⁸. მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზაციის (IOM) მხარდაჭერით პოლონეთში 30 ქართველი შემდუღებელი, მშენებლობაზე მომუშავე მუშახელი და სატვირთო მანქანის მძღოლი დასაქმდა. მიგრანტთა უკან დაბრუნების სტატისტიკა დინამიურია და ცირკულარულობით ხასიათდება⁹.

ამჟამად საქართველო მუშაობს ცირკულარული მიგრაციის ორმხრივი შეთანხმების ხელშეკრულების გაფორმებაზე შემდეგი ქვეყნის მთავრობებთან: საბერძნეთი, ნორვეგია, შვედეთი, ფინეთი, ლიეტუვა, ესპანეთი, პორტუგალია, ესტონეთი, ჩეხეთი, უნგრეთი და ირლანდია¹⁰. თუმცა იმ შემთხვევაშიც კი, თუ „პარტნიორობა მობილურობისათვის“ დეკლარაციის თექვსმეტივე ხელმომწერი ქვეყანა საქართველოს ყოველწლიურ კვოტას გამოუყოფს, ეს რიცხვი მაინც ძალიან მცირე იქნება ქვეყნის განვითარებაზე მნიშვნელოვანი გავლენის მოსახდენად და მხოლოდ მარგინალურად შეამცირებს უმუშევრობას. თუ დავუშვებთ, რომ დანარჩენი ხელმომწერი ქვეყნებიც საფრანგეთის მსგავსად წლიურად 650 კვოტას გამოგვიყოფენ, ჯამური წლიური კვოტების რაოდენობა 10,400 იქნება. იმ დაშვებით, რომ 10,400 კვოტა მთლიანად მიმართული იქნება მხოლოდ უმუშევრებზე (რაც არარეალისტური სცენარია), დასაქმების მსურველთა მხოლოდ 4.2%-ს შეძლებს ცირკულარული მიგრაციის სქემით სარგებლობას. ამრიგად, აღნიშნულმა კვოტამ შეიძლება გავლენა იქონიოს მხოლოდ რამდენიმე ათასი არალეგალურად დასაქმებული მიგრანტის ლეგალურად დასაქმებაზე, მაგრამ ვერ მოახდენს დამატებით  უმუშევრობის შემცირებას.

მეორე მხრივ, მიმღები ქვეყნებისათვის ცირკულარული მიგრაციის სქემები, როგორც ჩანს, ძალზე სასარგებლოა, ვინაიდან დანიშნულების ქვეყნებს აქვთ საშუალება, გაზარდონ ეკონომიკის წარმოება, შრომის ბაზრის დეფიციტის „სამუშაო ძალა ადამიანების გარეშე“ შევსების პრინციპით¹¹.

სტატისტიკური მონაცემების ნაკლებობის გამო ცირკულარული მიგრაციის შესახებ ემპირიული კვლევები მწირია. ეს აფერხებს აღნიშნული ფენომენის უკეთ გაგებისა და ცირკულარული მიგრაციის შეთანხმებასთან დაკავშირებული სრული ხარჯებისა და სარგებლის გაზომვის შესაძლებლობას, რამაც შესაძლოა უარყოფითი გავლენა იქონიოს გამგზავნი ან მიმღები ქვეყნების უნარზე, მიიღონ უფრო დასაბუთებული პოლიტიკური გადაწყვეტილებები. ბოლოდროინდელი, 2004, 2007 და 2013 წლებში მომხდარი  გაფართოების შემდეგ ევროკავშირს 13 ახალი წევრი ქვეყანა დაემატა, რამაც ევროპის ქვეყნებში ცირკულარული შრომითი მიგრანტების ახალი ნაკადის შედინება გამოიწვია. European Migration Network-ის¹² მიერ ჩატარებულ კვლევაში განხილულია ევროკავშირის ქვეყნებში დროებითი და ცირკულარული შრომითი მიგრაციის შედეგად წარმოქმნილი დადებითი პრაქტიკა და მისი ასპექტები. როგორც კვლევა გვიჩვენებს, მიუხედავად იმისა, რომ შესაბამისი პროგრამის და პოლიტიკის შეფასება მონაწილე მიგრანტებზე დადებითი შედეგების ქონას ადასტურებს, წარმოშობის ქვეყნისთვის ან დამსაქმებლებისთვის არსებულ სერიოზულ სარგებელზე ცოტა რამ თუ მიუთითებს.

დასკვნა

მიუხედავად იმისა, რომ ცირკულარული მიგრაციის სქემების განვითარება მნიშვნელოვანი და საჭირო ნაბიჯია, გამგზავნ ქვეყნებში უმუშვერობის პრობლემის მოგვარებისთვის ამგვარ სქემებს რეალური შედეგი ვერ ექნება. უმუშევრობის მაღალი დონის პრობლემის გადაჭრა საჭიროებს პოლიტიკური და სტრატეგიული ზომების მიღებას, რაც ეკონომიკის განვითარების ხარჯზე ადგილობრივად მეტი და უკეთესი სამუშაო ადგილის შექმნას გულისხმობს. გამგზავნი ქვეყნისთვის ცირკულარული მიგრაციის სარგებლიანობის გაზრდის მიზნით მნიშვნელოვანია, დაბრუნებული მიგრანტებისთვის სამუშაო ადგილების შექმნის ან ძველ სამსახურში აღდგენის შესაძლებლობის მისაცემად შესაბამისი ზომები იქნას მიღებული. ხშირ შემთხვევაში, მიგრანტები გაუმჯობესებული უნარებითა და ამაღლებული კვალიფიკაციით (ტრენინგის და საზღვარგარეთ მუშაობის გამოცდილების შედეგად მიღებული) ბრუნდებიან სამშობლოში, რაც ადგილობრივი შრომის ბაზრისთვის სარგებლიანობის მომტანია.

^{1 Fargues, F. (2008) Circular migration: Is it relevant for the south and east of the Mediterranean? CARIM analytic and synthetic notes 2008/40, EUI: Florence.
2 ევროკავშირსა და საქართველოს შორის „პარტნიორობა მობილურობისთვის“ დეკლარაცია (2009 წლის 20 ნოემბერი). ევროკავშირის ხელმომწერი ქვეყნები: ბელგია, ბულგარეთი, ჩეხეთი, დანია, გერმანია, ესტონეთი, საბერძნეთი, საფრანგეთი, იტალია, ლიეტუვა, ლატვია, ნიდერლანდები, პოლონეთი, რუმინეთი, შვედეთი და გაერთიანებული სამეფო.
3 ა. დიაკონიძე (2018 წ.) ქართული სამუშაო ძალის ევროკავშირის ქვეყნებში ცირკულარული მიგრაციის პოტენციალის კვლევა.
4 საქართველოში საჯარო პოლიტიკის, მიგრაციისა და განვითარების ურთიერთდამოკიდებულების კვლევა OECD/CRRC (2017 წ.).
5 მონაცემთა ტიპები: საზღვარგარეთ დაბადებული მოსახლეობა (B), გაეროს ლტოლვილთა უმაღლესი კომისარიატის (UNHCR) ლტოლვილები (R).
6 P. Wickramasekara, Circular Migration: A Triple Win or a Dead End, ILO: Geneva 2011.
7 კვოტები გამოიყოფა სოციალური, სოფლის მეურნეობის, ხელობის, ინდუსტრიული, კომერციული და თავისუფალი საქმიანობის სფეროებში, თუმცა პროფესიების კონკრეტული სია ჯერ არ არის დადგენილი https://ge.kavkazplus.com/news.php?id=21351#.XfeHP25uKUl
8 Goos, A. (2016) Cited in Mestvirishvili, N. (2018) Circular Migration Schemes in Georgia: Lessons Learned and Ways Forward, Prague Process.
გერმანიისკანონმდებლობის თანახმად, კვალიფიკაციის შესაბამისობის დადგენის აღიარებითი გამოცდები უნდა ჩაბარდეს მაქსიმუმ 12 თვის განმავლობაში. ვინაიდან ეროვნული კანონმდებლობა ცირკულარული მიგრაციის პროექტის დებულებებზე უპირატესია, პროექტში ჩართულ ექთნებს, ვინც აღიარებითი გამოცდა ჩააბარა,  სამშობლოში უკან დაბრუნებას იურიდული საფუძვლით ვერ მოთხოვდნენ. (Goos, 2016).
9 Mestvirishvili, N. (2018) Circular Migration Schemes in Georgia: Lessons Learned and Ways Forward, Prague Process.
10 საქართველოს 2019 წლის მიგრაციის პროფილი.
11 Wickramasekara, P. (2011) Circular Migration: A Triple Win or a Dead End, ILO: Geneva.
12 The European Migration Network.(2011) Temporary and circular migration: empirical evidence, current policy practice and future options in the EU Member States.}