მიუხედავად იმისა, რომ საქართველო არასდროს დამდგარა მსგავსი ომის სასურსათო კრიზისის საფრთხის წინაშე, კოალიცია ქართული ოცნების მიერ 2013-2015 წლებში განხორციელებული სოფლის მეურნეობის პოლიტიკა ამბიციებს მოკლებული ნამდვილად არ არის, ცდილობს რა სააკაშვილის ადმინისტრაციის მიერ ათწლეულის განმავლობაში მცირემიწიანი ფერმერების მეურნეობის „აქტიური უარყოფის“ კომპენსირებას. ამჯერად ჩვენ კრიტიკულად შევაფასებთ მთავრობის ერთ-ერთ პირველ ინიციატივას სასოფლო-სამეურნეო ბარათების შესახებ, რომელიც 2013 წლის თებერვალში დაიწყო. 

საქართველოს სოფლის მეურნეობის მაშინდელი მინისტრის, დავით კირვალიძის განცხადებით, პროგრამის მიზანი იყო „საქართველოს დაკარგული სოფლების აღორძინება“, რაც გულისხმობდა 600,000-მდე ქართველი მცირემიწიანი ფერმერისათვის სასოფლო-სამეურნეო საქონლისა და მიწის სახნავი ბარათების გადაცემას, რომელთა საერთო ღირებულება 190 მილიონი ლარი იყო. სხვათა შორის, ამ განცხადებიდან რამდენიმე თვეში, კერძოდ კი, 2 მაისს, კირვალიძე გადადგა. ამის მიზეზი გახდა სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ოფიციალური პირების მიერ პროექტისთვის გამოყოფილი თანხების მითვისებასთან დაკავშირებული სკანდალი. მიუხედავად ამისა, პროგრამა გაგრძელდა გარკვეული ცვლილებებით და (მკვეთრად) შემცირებული ბიუჯეტით 2014 და 2015 წლებში.

ცხრილში #1 მოცემულია პროგრამის პარამეტრების მოკლე შეჯამება 2013-2015 წლებში მათი განვითარების მიხედვით.

ცხრილი 1: სასოფლო-სამეურნეო ბარათების პროგრამა, 2013-2015 წლები

პროგრამა უკვე მესამე წელია ხორციელდება, ამიტომ ჩვენ შევეცადეთ, დაგვედგინა, რამდენად ეფექტური იყო პროგრამა დასახული მიზნების შესრულების თვალსაზრისით. ეს მიზნებია: ქართული სოფლების გამოცოცხლება, დამუშავებული ნაკვეთების რაოდენობის გაზრდა და, რაც მთავარია, სოფლის მეურნეობაში წარმოების ზრდა. მთელი რიგი კითხვებისა ეხება პროგრამის ეფექტურობას: რამდენად სწორად განისაზღვრა სამიზნე ბენეფიციარები და  მათთვის დახმარების აღმოჩენა. დაბოლოს, მილიონდოლარიანი კითხვა: არის თუ არა ამ ტიპის პროგრამაში დახარჯული რესურსები გადასახადის გადამხდელთა ფულის საუკეთესო გამოყენება (უნდა გვახსოვდეს, რომ ამ ფულის თუნდაც ნაწილი არის გადასახადების გადამხდელი კომერციული ფერმერების, საკვების ქართველი მწარმოებლებისა და იმპორტიორების გადასახადებიდან მიღებული თანხა).

ჩვენი ანალიზი ეფუძნება მიწის გამოყენებისა და სოფლის მეურნეობის წარმოების შესახებ არსებულ ოფიციალურ სტატისტიკურ მონაცემებს, ასევე, ამომწურავ ინტერვიუებს და ფოკუს-ჯგუფებს პროგრამის ბენეფიციარებთან, სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულის და მასალების გამყიდველებთან და სატრაქტორო მომსახურების ცენტრებთან. აღნიშნული ინტერვიუები და ფოკუს-ჯგუფები ჩატარდა როგორც თბილისში, ისე რეგიონებში. კერძოდ კი, აღმოსავლეთში – მცხეთა-მთიანეთში, ქართლსა და კახეთში, სამხრეთში – ქვემო ქართლსა და სამცხე-ჯავახეთში, ხოლო დასავლეთში – გურიასა და სამეგრელოში.

პროგრამის დიზაინის გაუმჯობესება

სასოფლო-სამეურნეო ბარათების პროგრამამ, რომელიც 2013 წლის საზაფხულო თესვის მხარდაჭერის მიზნით, მოსამზადებელი სამუშაოების გარეშე, სახელდახელოდ დაიწყო, შემდეგში მნიშვნელოვანი სახეცვლილება განიცადა. თუკი პროგრამის მთლიანი ბიუჯეტი 2013 წელს 190 მილიონი ლარი იყო, 2015 წელს იგი 50 მილიონ ლარამდე შემცირდა. ეს „დანაზოგი“ განაპირობა, ერთის მხრივ, პროგრამიდან ისეთი შინამეურნეობების ამოღებამ, რომელთა მფლობელობაში არსებული მიწის ნაკვეთები აღემატებოდა 1.25 ჰექტარს, მეორეს მხრივ, ყველა ტიპისა და ზომის ფერმებისათვის სუბსიდიების მკვეთრად შემცირებამ.

ცვლილებების მიუხედავად, პროგრამის მთავარი იდეა უცვლელი დარჩა. მცირე მიწის მფლობელებს შესთავაზეს სუბსიდირებული ნედლეული და მასალები. შედარებით დიდი მიწების მფლობელებმა მიიღეს სუბსიდიები მიწის დამუშავების მომსახურების ან სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულისა და მასალების შესაძენად, მოსავლის ტიპის მიხედვით.

2014 წელს მნიშვნელოვანი ძალისხმევით მოხდა ბენეფიციართა გადამოწმება და მათი რიცხვის გაზრდა 710,000-დან 800,000-მდე. გარდა ამისა, შემოღებულ იქნა ფერმერთა დიფერენცირების უკეთესი მეთოდი. ცალკე გამოიყო, ერთის მხრივ, ფერმერები, რომელთაც მოჰყავთ მრავალწლიანი კულტურები (მაგალითად, თხილი, მანდარინი, ვაშლი) და არ სჭირდებათ ტრაქტორით მიწის დამუშავება, მაგრამ შეუძლიათ ისარგებლონ სუბსიდირებული ნედლეულითა და მასალებით, მეორეს მხრივ, ფერმერები, რომელთაც მოჰყავთ ერთწლიანი კულტურები (სიმინდი, ხორბალი და სხვ.).

ფასების ინფლაციის თავიდან აცილების მიზნით, მთავრობამ დააწესა საცალო გაყიდვების მაღაზიებში ბარათით სარგებლობის შემთხვევაში გასაყიდი საქონლის ფასის ზედა ზღვარი. ვინაიდან სხვადასხვა რაიონულ ცენტრებში გაიხსნა უამრავი ვეტერინარული  და მცენარეთა მოვლის მაღაზიები, რეგისტრირებულ საქონლის მომწოდებელთა რიცხვი დროთა განმავლობაში გაიზარდა.

დადებითი გავლენის მიღწევა

პროგრამამ გარკვეულწილად მიაღწია მიზანს, თუ გავითვალისწინებთ, რომ დამუშავებული მიწის რაოდენობა გაიზარდა, ხოლო ფერმერები წახალისდნენ, გამოეყენებინათ ქიმიკატები (სასუქები, პესტიციდები და სხვ.) და ტექნიკის მომსახურება. უფრო ზუსტად, ნათესი ფართობი გაიზარდა 25%-ით 2010 წლის შემდეგ (იხ. გრაფიკი #1). გარდა ამისა, ცხრილი #2 აჩვენებს, რომ 2013 წელს თითქმის ყველა ერთწლიანი კულტურის წარმოება გაიზარდა. ეს ყველაფერი მიუთითებს, რომ პროგრამას ჰქონდა მოკლევადიანი დადებითი გავლენა ფერმერების პროდუქტიულობაზე. მიუხედავად იმისა, რომ ყველა ეს გაუმჯობესება მხოლოდ ამ პროგრამის დამსახურება არ არის, ცალსახაა, რომ პროგრამამ ამ ყველაფერს ხელი შეუწყო.

გრაფიკი #1: ნათესი ფართობი

წყარო: ჩვენი გამოთვლები, რაც ეფუძნება საქსტატის მონაცემებს.

აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ პროგრამას ჰქონდა გრძელვადიანი ეფექტიც, კერძოდ კი, ბენეფიციარების მიერ პროგრამის ფარგლებში განხორციელებული კაპიტალის ინვესტიცია. მაგალითად, სოფლის მეურნეობის საქონელსა და მიწის დამუშავების მომსახურებაზე დაზოგილი თანხის გამოყენებას ექნება გრძელვადიანი გავლენა მათ პროდუქტიულობაზე. იმავეს თქმა შეიძლება ფერმერების თანამედროვე სასოფლო პროდუქტების (მაგ.: თესლები და ქიმიკატები) სარგებლიანობის შესახებ ინფორმირებულობის გაზრდასა და მათ პრაქტიკულ გამოყენებაზე.

დაბოლოს, ამ პროგრამის კიდევ ერთი გავლენა გულისხმობს ფერმერების ხელმისაწვდომობის გაუმჯობესებას სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულსა და მასალებზე, რადგან გაიზარდა როგორც მომწოდებელთა რაოდენობა, ისე აღნიშნული ნედლეულებისა და მასალების ნაირსახეობა.

გრაფიკი #2: ერთწლიანი კულტურების წარმოება 2012-2013 წლებში

წყარო: ჩვენი გამოთვლები, რაც ეფუძნება საქსტატის მონაცემებს.

ხშირად მიზანი იკარგება!

ჩვენი კვლევა ადასტურებს, რომ პროგრამას ბევრი ხარვეზი ჰქონდა, რამაც განაპირობა საზოგადოებრივი რესურსების არაეფექტური გამოყენება.

პირველ რიგში, პროგრამა არ ითვალისწინებს, რომ სასოფლო-სამეურნეო სავარგულების დიდი ნაწილი არ არის სათანადოდ დარეგისტრირებული. საქართველოს საკადასტრო რუკა ძალიან შორს არის სრულყოფილებისგან, ხშირ შემთხვევაში მიწის საკუთრების შესახებ მონაცემები (რაც საფუძველია იმისა, თუ როგორ უნდა განისაზღვროს სუბსიდიის ზომა და ტიპი) არაფორმალურად შეგროვდა, „სოფლის უხუცესებისა“ და მოსახლეობის მიერ მოწოდებულ გადაუმოწმებელ ინფორმაციაზე დაყრდნობით. ბევრი ისეთი შემთხვევა დაფიქსირდა, როდესაც ბარათები მიიღეს ქალაქში მცხოვრებმა მოქალაქეებმა, რომლებიც ფორმალურად ფლობენ მიწას, მაგრამ არ არიან ჩართული სოფლის მეურნეობის საქმიანობაში. მეორეს მხრივ, ბევრ ფერმერს უარი ეთქვა სახელმწიფო სუბსიდიაზე, რადგან ისინი ფორმალურად არ იყვნენ იმ მიწის მეპატრონეები, რომელსაც ამუშავებენ.

მიზნობრიობა, უფრო სწორად კი მისი ნაკლებობა, იყო კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი პრობლემა. ჩვენ მოვისმინეთ, რომ დედოფლისწყაროში (კახეთი) ფერმერები სისტემატურად ცვლიდნენ ან ყიდდნენ ბარათებს. ხშირ შემთხვევაში ფერმერებს ერჩიათ, გადაეცვალათ სახნავი ვაუჩერები აგრო-ბარათებში, რათა მიეღოთ დამატებითი ქულები დამატებითი სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულისა და მასალების შესაძენად. 27 წლის გიორგი ზ-მა  აგვიხსნა: „თქვენ შეგიძლიათ დაიქირავოთ კერძო ტრაქტორი, მისცეთ 20 ლარი მომსახურებისთვის და 20-25 ლიტრი დიზელი ჰექტარზე. ეს მაშინ, როდესაც მექანიზატორის (სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სამანქანო მომსახურების ცენტრი) მომსახურებით სარგებლობის შემთხვევაში, თქვენ უნდა გადაიხადოთ 115 ლარი ჰექტარზე და დამატებით გადასახადი გავლილი მანძილისათვის.“

მიუხედავად იმისა, რომ ბარათების ამგვარი გადაცვლები აუმჯობესებს სუბსიდიების თავდაპირველ განაწილებას, ნაკლებად მისასალმებელი შემთხვევების შესახებაც მოვისმინეთ. საშუალო მიწის (ძირითადად, 10-20 ჰა) მფლობელი ფერმერები სისტემატურად ყიდულობდნენ ბარათებს მცირემიწიანი ფერმერებისგან 20-40% ფასდაკლებით. როგორც ირკვევა, ბევრ მცირემიწიან ფერმერს არ გააჩნია ძალა და/ან სურვილი, ჩაერთოს სასოფლო-სამეურნეო სამუშაოებში, მათ ურჩევნიათ ნაღდი ფული აიღონ. ჩვენ ჩავიწერეთ შემთხვევები, როდესაც ფერმერებმა მათი კუთვნილი ბარათები აჩუქეს მეგობრებს ან ნათესავებს, ან გადაცვალეს სასმელში. რა თქმა უნდა, უფრო ეფექტური იქნებოდა ასეთი „ფერმერების“დასახმარებლად სასოფლო-სამეურნეო ბარათების ნაცვლად სოციალური პაკეტების გამოყენება.

პროგრამის მიზნებთან დაკავშირებული კიდევ ერთი საკითხი არის საქართველოს რეგიონების კლიმატური პირობებისა და ნიადაგის მრავალფეროვნება. მაგალითად, სოფელ საცხორში (მცხეთა-მთიანეთის რაიონი) გვითხრეს, რომ არც მიწის ხვნა და არც შეძენილი სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეული და მასალები არ ყოფილა პროდუქტიულობის ზრდის შემაფერხებელი ფაქტორი. აღმოსავლეთ საქართველოში შემაფერხებელი აღმოჩნდა სარწყავი სისტემა. 51 წლის ირაკლი კ-მა საკმაოდ კარგად აგვიხსნა პრობლემა: „ძალიან დიდი ფული დაიხარჯა ბარათების პროგრამაზე. ვაუჩერების მიღების ნაცვლად, ჩვენ გვერჩივნა, მთავრობას სარწყავი სისტემა მოეწესრიგებინა. სარწყავი არხების გარეშე, ქიმიკატებსა და მოხვნაში დახარჯული ფული წყალში გადაყრილი ფულია”.

დასავლეთ საქართველოში კი პირიქით, სარწყავი სისტემები არ არის მწვავე პრობლემა. ფერმერებმა, რომლებსაც გავესაუბრეთ გურიასა და სამეგრელოში, გვითხრეს, რომ პროგრამის ფარგლებში საგრძნობლად გაიზარდა მიწის დამუშავება და სასუქებისა და პესტიციდების მოხმარება. მათი მთავარი საჩივარი იყო სუბსიდიის რაოდენობის შემცირება 2013 წელთან შედარებით, რაც, სავარაუდოდ, პროგრამის შეწყვეტას მოასწავებს. „ჩვენი მთავარი პრობლემა არის მოყვანილი პროდუქტების ნორმალურ ფასებში გაყიდვა“, – განაცხადა 37 წლის ლაშა ლ-მა, ერთ-ერთმა მცირემიწიანმა ფერმერმა გურიის სოფელ შუხუთიდან, – „ამ პროექტზე დახარჯული ფულით წვენების გადამამუშავებელი ორი ქარხანა აშენდებოდა ჩვენს რეგიონში“.

ბაზარზე შეღწევის ხელმისაწვდომობა დასახელდა ერთ-ერთ შემაფერხებელ ფაქტორად დანარჩენ რეგიონებში. სამცხე-ჯავახეთის სოფელ ურაველში მცხოვრები რატი შ-ის თქმით: „მთავარი პრობლემა არის სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციის ბაზრები. ფერმერს წელიწადში საშუალოდ 1-1.5 ტონა კარტოფილი მოჰყავს გასაყიდად. კლიენტები სოფელში არ მოდიან. კარტოფილის ფასი მერყეობს 0,30-0,40 თეთრს შორის, რაც ფერმერისთვის მიუღებელია. სახელმწიფო უნდა დაეხმაროს ფერმერებს და ხელი შეუწყოს ფასების სტაბილურობას. თუ ეს მოხდება, ხალხი დაიწყებს ხვნა-თესვას ყოველგვარი ვაუჩერების გარეშე”.

შესანიშნავი შეჯამება მოგვაწოდა გიორგი ა-მა დედოფლისწყაროდან: „იმისათვის, რომ პროგრამა ეფექტური იყოს, მთავრობის პოლიტიკა უნდა იყოს მიზანმიმართული. ბევრად უკეთესი იქნება, თუ მთავრობის მხარდაჭერის პროგრამები გათვლილი იქნება კონკრეტულ რეგიონებსა და სექტორებზე. მაგალითად, სხვა რაიონებთან შედარებით, ჩვენს რაიონში ხალხს აქვს უფრო დიდი მიწის ნაკვეთები. საქართველო პატარა ქვეყანაა, მაგრამ თითოეული რეგიონი აწარმოებს სხვადასხვა სახის კულტურებს და, შესაბამისად, აქვს სხვადასხვა საჭიროებები. ერთიანი მიდგომა ყველა რეგიონზე არ იმუშავებს".

წინსვლა

ფაქტი, რომ სასოფლო-სამეურნეო ბარათების პროგრამის ბიუჯეტი დროთა განმავლობაში 190 მილიონიდან 50 მილიონამდე შემცირდა, იმაზე მიუთითებს, რომ სოფლის მეურნეობის სამინისტროს შეფასებით, პროგრამის ეფექტურობა საკმაოდ შეზღუდულია. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვენ ხელთ არსებული მონაცემები ძალიან მწირია და საბოლოო დასკვნის გამოტანის საშუალებას არ იძლევა, ჩვენ შეგვიძლია შემოგთავაზოთ პროგრამის დიზაინის გაუმჯობესების რამდენიმე ვარიანტი, რომელიც შეიძლება განხორციელდეს მომავალში.

პირველი, უმთავრესი საზრუნავი უნდა იყოს პროგრამის მიზნების უკეთ განსაზღვრა. ეს შეიძლება განხორციელდეს მიწის ფლობის შესახებ უფრო ზუსტი ინფორმაციის მოძიებითა და მათი ადგილობრივ პირობებზე მორგებით. ამავდროულად, უნდა გავითვალისწინოთ, რომ პროგრამის მიზნობრიობის გაუმჯობესება იწვევს ადმინისტრაციული ხარჯების ზრდას.

მეორე, სასოფლო-სამეურნეო ბარათებისა და მსგავსი სუბსიდიების პროგრამას უნდა ჰქონდეს მკაფიო სტრატეგია. საწარმოო ფაქტორების სუბსიდირებას აქვს ნეგატიური ეფექტი (ადამიანები იყენებენ ძალიან ბევრ სუბსიდირებულ ნედლეულსა და მასალებს) და, შესაბამისად, არ არის მცირემიწიანი ფერმერების დახმარების ყველაზე ეფექტური ფორმა გრძელვადიან პერსპექტივაში. მთავარი არგუმენტი სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულისა და მასალების სუბსიდიების სასარგებლოდ არის ის, რომ ის ხელს უწყობს ბაზრის განვითარებასა და საწყის ეტაპზე ტექნოლოგიების ათვისებას. კერძოდ კი, ეხმარება ნედლეულისა და მასალების გამყიდველ პატარა მაღაზიებს, განავითარონ ბიზნესი, საშუალებას აძლევს ფერმერებს, გაეცნონ თანამედროვე სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციას, ეხმარება მიმწოდებლებსა და ფერმერებს შორის ურთიერთობების გამყარებას. სუბსიდირების პროგრამის მკაფიო სტრატეგია შეიძლება გულისხმობდეს ფერმერების თავიდანვე ინფორმირებას, რომ ვაუჩერების ღირებულება შემცირდება დროთა განმავლობაში. რამდენიმე წლის შემდეგ (იდეალურ შემთხვევაში, 5-6) სუბსიდიები შეიძლება გადაკეთდეს მოსავლის კრედიტად (უნდა გადაიხადოს მოსავლის აღების შემდეგ).

მესამე, სასოფლო-სამეურნეო ბარათების მსგავსი სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულისა და მასალების სუბსიდირების პროგრამა უნდა ითვალისწინებდეს ფერმერებსა და აღნიშნული ნედლეულისა და მასალების მიმწოდებლებზე გათვლილ ტრენინგების კურსს, სადაც ისინი გაეცნობიან ახალ ტექნოლოგიებს და ნედლეულისა და მასალების (სასუქები, ჰერბიციდები, პესტიციდები და ა.შ.) სწორად გამოყენების წესებს. ასეთი ტრენინგის არარსებობის პირობებში სუბსიდირებული სასოფლო-სამეურნეო წარმოებისათვის საჭირო ნედლეულისა და მასალების  გამოყენება, სავარაუდოდ, არაეფექტური იქნება. უფრო მეტიც, მათ შეიძლება დააზიანონ მოსავალი.