დაახლოებით ორი თვის წინ, საქართველოს მთავრობამ იმპორტირებული ხორბლის ავტოტრანსპორტით გადაზიდვის შეზღუდვის გეგმის შესახებ განაცხადა. თუმცა ეს წამოწყება დაინტერესებული მხარეების (მათ შორის: ხორბლის მცირე იმპორტიორების, ტრაილერების მძღოლებისა და  წისქვილების, რომლებიც ავტოტრანსპორტით იმპორტირებულ ხორბალს იყენებენ) შეთანხმებული წინააღმდეგობის გამო მალევე შეწყდა. საპასუხო პროტესტმა კულმინაციას მაშინ მიაღწია, როდესაც ერთ-ერთი სატვირთოს მძღოლი შემოსავლების სამსახურის გაფორმების ეკონომიკურ ზონაში შენობის სახურავზე ავიდა და ბენზინით თავის დაწვით იმუქრებოდა. შედეგად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრომ შეზღუდვის ძალაში შესვლა 2019 წლის ოქტომბრამდე გადადო.

თუ გავითვალისწინებთ, როგორი მგრძნობიარე არიან ქართველები, როდესაც საკითხი პურის ფასების სავარაუდო ცვლილებას ეხება, მოვლენების ასეთი განვითარება მოულოდნელი არ არის: საქართველოში ერთი ადამიანი ყოველდღიურად, საშუალოდ 300 გრ. ხორბლის პროდუქტებს მოიხმარს და საკვები ღირებულების ერთ მესამედზე მეტს ამ სახის პროდუქტებიდან იღებს. პურის (და ხორბლის სხვა პროდუქტების) მოხმარება რომ ქართულ კულტურაში ღრმადაა გამჯდარი, სიტყვა „პურ-მარილიდანაც“ კარგად ჩანს.

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში სპილენძის ხანიდან (4500-3500 ძვ. წ.) მოყოლებული მოჰყავდათ ხორბლის მრავალი სახეობა (ასლი, დიკა, დოლი, იფქლი, ხულოგო, მახა, ზანდური და სხვ.) და ხორბალი კვების უსაფრთხოების კუთხით ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან პროდუქტად მიიჩნევა, ქვეყნის ხორბლის წარმოება მოხმარებას მაინც ჩამორჩება. იმ 12 აგრარულ პროდუქტს შორის, რომელთა თვითუზრუნველყოფის მონაცემებსაც საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური (საქსტატი) აქვეყნებს, ხორბალს ყველაზე დაბალი მაჩვენებელი აქვს (2017 წლის მონაცემებით 15%-ს შეადგენს). გარდა ამისა, ხორბალს სასოფლო-სამეურნეო პროდუქტების იმპორტში ღირებულების მხრივ ყველაზე დიდი წილი უკავია (2017 წლის მონაცემებით, თითქმის 100 მლნ. აშშ დოლარი).

ასე რომ, შემოთავაზებული რეგულაციების მიღმა რაციონალური მიზეზებისა და კანონის ამოქმედების სავარაუდო შედეგების შესწავლა (და რა მოხდება როდესაც მომავალ წელს შეზღუდვები მართლაც შევა ძალაში), ძალიან მნიშვნელოვანია.

შეზღუდვების შესახებ

2018 წლის 22 აგვისტოს, საქართველოს ფინანსთა მინისტრმა, ივანე მაჭავარიანმა გამოსცა ბრძანება N314, რომლითაც (2012 წლის 26 ივლისის) N290 ბრძანებას დაემატა პუნქტი „საქართველოს საბაჟო ტერიტორიაზე საქონლის გადაადგილებისა და გაფორმების შესახებ ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე“. ცვლილების მიხედვით, „საგარეო-ეკონომიკური საქმიანობის ეროვნული სასაქონლო ნომენკლატურის (სეს ესნ) 1001 (ხორბალი და მესლინი) სასაქონლო პოზიციითა და 1101 00 (ხორბლისა ან ხორბალ-ჭვავის ფქვილი) სასაქონლო სუბპოზიციით გათვალისწინებული საქონლის საქართველოს საბაჟო ტერიტორიაზე შემოტანა/საქართველოს საბაჟო ტერიტორიიდან გატანა შესაძლებელია მხოლოდ სარკინიგზო და საზღვაო ტრანსპორტით, შესაბამისი საბაჟო გამშვები პუნქტების გავლით. ცალკეულ შემთხვევებში, შემოსავლების სამსახურის თანხმობით, ამ პუნქტში აღნიშნული საქონლის შემოტანა/გატანა შესაძლებელია განხორციელდეს ავტოსატრანსპორტო საშუალებით.“

როგორც ამ ცვლილების მხარდამჭერი, ისე საწინააღმდეგო არგუმენტები ეკონომიკურ და სოციალურ-პოლიტიკურ ხასიათს ატარებს. აღსანიშნავია, რომ რეგულაციის ყველა დადებითი და უარყოფითი მხარის გასათვალისწინებლად სიღრმისეული ანალიზია საჭირო, მაგრამ ჩვენ მოკლედ მიმოვიხილავთ რამდენიმე მოსალოდნელ სარგებელსა და ხარჯს.

პოტენციური სოციალურ-პოლიტიკური სარგებელი

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ხორბალი საკვების უსაფრთხოებაში მნიშვნელოვანი საკითხია. რეკომენდირებულია, რომ ქვეყანას მინიმუმ ორი თვის ხორბლის მარაგი და დივერსიფიცირებული იმპორტი ჰქონდეს. ასე რომ, საქართველომ რაც შეიძლება მეტი მიმწოდებელი უნდა ეძიოს, რათა ხორბლის დეფიციტის რისკი შეამციროს იმ შემთხვევისთვის, თუ რომელიმე მიმწოდებელი პროდუქტის მოწოდებას შეწყვეტს. ამის მიუხედავად, ბოლო წლებში, რუსეთს მარტივად შეიძლება ეწოდოს ხორბლისა და მესლინის მთავარი მიმწოდებელი; თუმცა ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ რუსული იმპორტის წილი 2018 წლის მეორე კვარტალში 2015 წლის პირველი კვარტლის შემდეგ პირველად ჩამოსცდა 90%-იან ნიშნულს (იხ. გრაფიკი #1).  ის ფაქტი, რომ საქართველოს ჩრდილოელ მეზობელთან სახმელეთო საზღვარი აქვს, რუსულ ხორბალს საგზაო ტრანსპორტის კუთხით ხორბლის იმპორტიორ სხვა ქვეყნებთან შედარებით უპირატესობას ანიჭებს, მაგრამ სურათი თანდათან იცვლება. მაგალითად, 2017 წლის ოქტომბერში, ბაქო-თბილისი-ყარსის რკინიგზის ამოქმედებასთან ერთად, ყაზახეთი კავკასიის სატრანსპორტო კორიდორს კასპიის ზღვის აქთაუს პორტით დაუკავშირდა, რაც საქართველოში ხორბლის დივერსიფიკაციის თვალსაზრისით მნიშვნელოვანი მოვლენა იყო. საქართველოს რკინიგზა ყაზახეთიდან თურქეთში მარცვლეულის ტრანსპორტირებას თავისი მიმდინარე და მომავალი განვითარების პრიორიტეტულ პროექტებშიც კი ასახელებს – 2018 წლის პირველ ნახევარში საქართველოს რკინიგზამ დაახლოებით 260 000 მეტრული ტონა მარცვლეული (ხორბალი, ჭვავი, სიმინდი, ქერი და სხვ.) გადაზიდა, რაც 2017 წლის შესაბამისი პერიოდის მაჩვენებელს (157 000 მეტრული ტონა) 66%-ით აღემატება.

გრაფიკი 1. ხორბლისა და მესლინის იმპორტი ქვეყნების მიხედვით (%)

უნდა აღინიშნოს, რომ იმპორტის ნაკადების ცვლილება ყაზახეთის სასარგებლოდ ძირითადად რუსეთში ხორბლის ცუდი მოსავლითაა გამოწვეული, რამაც რუსულ ხორბალზე ფასები გაზარდა (დაახლოებით 220 აშშ დოლარამდე ერთ მეტრულ ტონაზე) და ყაზახური ხორბალი უფრო კონკურენტუნარიანი გახადა.

ამავდროულად, საქართველოს შავი ზღვის სანაპიროზე ოთხი სრულად ფუნქციონირებადი პორტი (ბათუმი, ფოთი, ყულევი და სუფსა) აქვს, რომელთაც თავისუფლად შეუძლიათ  ევროპიდან (ან ნებისმიერი სხვა ბაზრიდან) საზღვაო გზით შემოსული ხორბლის/მესლინის ტვირთთან გამკლავება, თუ მათი ფასი კონკურენტუნარიანი იქნება და/ან ავტო-საგზაო ტრანსპორტირება შეუძლებელი გახდება. ამჟამად პორტებში ოდნავ უფრო ნაკლები ტვირთი შემოდის, ვიდრე ავტოსაგზაო ტრანსპორტით (საქართველოს მთლიანი სავაჭრო ბრუნვა ტრანსპორტის მიხედვით მე-2 გრაფიკზეა ასახული).

გრაფიკი 2. საქართველოს ვაჭრობა სატრანსპორტო სახეების მიხედვით (მლნ. აშშ დოლარი)

ავტოსაგზაო ტრანსპორტის გამოყენების ერთ-ერთი ყველაზე ხშირად ხსენებადი უარყოფითი მხარე ის გახლავთ, რომ, ერთი მხრივ, იმპორტის მცირე რაოდენობებით შემოტანა ხშირად  ეკონომიკურად გამართლებული და ადვილია, რაც მიმდინარე მოთხოვნის საჭიროებებზე დაფუძნებული იმპორტირების სტიმულებს ქმნის. მეორე მხრივ, ხშირი, საჭიროებაზე დაფუძნებული იმპორტი ხშირად მარაგის სიმცირეს ან მის არარსებობას იწვევს, რაც საკვების უსაფრთხოების კუთხით არარაციონალურია.

პოტენციური ეკონომიკური სარგებელი

საქართველოს რკინიგზა. საქართველოს რკინიგზის საერთაშორისო გადაზიდვების ტვირთბრუნვა საზღვაო და ავტოსაგზაო ტრანსპორტის გადაზიდვების მაჩვენებლებს ჩამორჩება (იხ. გრაფიკი #2). მიუხედავად იმისა, რომ ოფიციალური სტატისტიკა ხორბლისა (და ხორბლის ფქვილის) და მესლინის (და მესლინის ფქვილის) წილთა მონაცემებზე ამ ბრუნვაში არ მოიპოვება, შეგვიძლია ვივარაუდოთ, რომ კანონის ამოქმედება სახელმწიფო სექტორისთვის უფრო სარგებელიანი იქნებოდა, ვიდრე კერძოსთვის – სახელმწიფო საკუთრებაში მყოფი საინვესტიციო ბანკი, სს „საპარტნიორო ფონდი“ საქართველოს რკინიგზის აქციების 100%-ის მფლობელია. (ავტორის შენიშვნა: თუ გავითვალისწინებთ, რომ რკინიგზა ქვეყნისათვის სტრატეგიული მნიშვნელობის ობიექტია, ცხადია, ამ სისტემის ძლიერებაზე ზრუნვა გონივრულია. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, თუ კანონი კონკურენციას ან ზოგადად ბაზარს არ აზიანებს, მაგრამ არაპირდაპირ ხელს უწყობს რკინიგზის საქმიანობას, მისი მიღება ცალსახად უარყოფით მოვლენად არ უნდა იქნას აღქმული).

ტურიზმი. ინიცირებული რეგულირების კიდევ ერთი სავარაუდო ეკონომიკური სარგებელია ტურიზმის სექტორში პოტენციური შემოსავლის შემცირება. როგორც ბატონმა მაჭავარიანმა განმარტა, კანონის შემოღების ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი სწორედ ეს გახლავთ. ფინანსთა მინისტრის თქმით, ლარსის (საქართველოს ჩრდილოეთი საზღვარი) სასაზღვრო-გამშვებ პუნქტზე კილომეტრების სიგრძის რიგები რუსეთის ფედერაციიდან შემოსული ტურისტებისათვის მნიშვნელოვანი დისკომფორტის წყაროა, რამაც პოტენციურ ტურისტებს შესაძლოა ქვეყნის მონახულება გადააფიქრებინოს კიდეც. საქართველოს ტურიზმის ეროვნული ადმინისტრაციის თანახმად (GNTA), 2017 წელს რუსეთიდან ამა თუ იმ ტრანსპორტით საქართველოში შემომსვლელთა რიცხვი თითქმის 1.1 მილიონს გაუტოლდა (ამასთან, თუ გავითვალისწინებთ, რომ საშუალო დანახარჯი ერთ ვიზიტორზე 984 ლარს უდრიდა,  ცხადი იქნება, რომ საუბარი უმნიშვნელო თანხებზე ნამდვილად არაა).  ანეკდოტიც კი გავრცელდა, თითქოს რუსული სასაზღვრო პოლიცია ხელოვნურ რიგებს უქმნის რუს ტურისტებს, რათა მათ საქართველოში დასვენებას ნაკლებად პრობლემურ რუსულ კურორტებზე (მაგალითად, სოჭში) წასვლა ამჯობინონ. ყველაფრის მიუხედავად, ორი მნიშვნელოვანი კითხვა მაინც უპასუხოდ რჩება: 1) იწვევს თუ არა ლარსის სასაზღვრო პუნქტის რიგებს ხორბლით დატვირთული ტრაილერები? 2) რამდენად მოქმედებს სინამდვილეში ეს რიგები რუსი ტურისტების გადაწყვეტილებაზე, მოინახულონ თუ არა საქართველო?

ინიცირებული შეზღუდვების სავარაუდო ეკონომიკური სარგებელი გაცილებით უფრო ცხადია საგზაო ინფრასტრუქტურისა (და ჰაერის დაბინძურების) და სურსათის უვნებლობის (არ უნდა აგვერიოს საკვების უსაფრთხოებაში) კუთხით.

საგზაო ინფრასტრუქტურა (და ჰაერის დაბინძურება). ექსპერტებს თუ დავუჯერებთ, მრავალხიდიანი სატვირთოების მიერ გზისთვის მიყენებული ზიანი თითოეულ გავლილ კილომეტრზე საქართველოში 0.5 აშშ დოლარს შეადგენს. მდგრადი განვითარების ცენტრი „რემისიას“ შეფასებით, სატვირთო, რომელსაც ტვირთი ლარსიდან სადახლომდე (სასაზღვრო-გამშვები პუნქტი სომხეთთან), 230 კმ-ის მანძილზე გადააქვს, დაახლოებით 300 ლარის (115 აშშ დოლარი ამჟამინდელი სავალუტო კურსით) ზიანს აყენებს საგზაო ინფრასტრუქტურას. თუ გავითვალისწინებთ, რომ სატრანზიტო გადასახადი ერთი სატვირთო ავტომობილისათვის საქართველოს ტერიტორიაზე შემოსვლისას 200 ლარს შეადგენს, ceteris paribus, გამოდის რომ ქვეყნის წმინდა ზარალი 100 ლარის ტოლია ტრაილერის ლარსიდან სადახლომდე გადაადგილებისას. „ceteris paribus“  დაშვება ამ შემთხვევაში იმას გულისხმობს, რომ სატვირთო ავტომობილების მძღოლები საქართველოს როგორც სატრანზიტო ქვეყანას ისე იყენებენ და არა, როგორც სატრანსპორტო/ლოგისტიკურ ჰაბს, რადგან ეს უკანასკნელი მოთხოვნას შექმნიდა თანდართული სერვისების კუთხით, რაც, თავის მხრივ, დამატებით სამუშაო ადგილებს და შემოსავლებს ნიშნავს ქვეყნისათვის. ამჟამად, ხორბლით დატვირთული ტრაილერები ქვეყანაში ჩრდილოეთიდან შემოდიან, ტვირთი სომხეთში მიაქვთ (2017 წელს ამ გზით 15 000 ტონა ხორბალი გადაიზიდა) და შემდეგ რუსეთში ბრუნდებიან, ძირითადად, ცარიელი სატვირთო კონტეინერებით. ეს ავტომატურად ნიშნავს, რომ ტრაილერის მძღოლები არ იყენებენ საქონლის საკლასიფიკაციკაციო სივრცეებს, სასაწყობე ფართებსა და მსგავს სერვისებს. მათ პოტენციურად შეიძლება ავტოსადგომის მომსახურებით ისარგებლონ, მაგრამ საქართველოზე გამავალი მარშრუტის სიგრძიდან გამომდინარე (დაახლოებით 320 კმ. ლარსიდან სადახლომდე), ეს ნაკლებად სავარაუდოა.

სურსათის უვნებლობა. რაც შეეხება სურსათის უვნებლობას, მცირე მანძილის გამო, რუსეთიდან საქართველოში საავტომობილო გზებით შემომავალი ტვირთის ფუმინგაცია სავალდებულო არ არის (საზღვაო ან სარკინიგზო ტრანსპორტისგან განსხვავებით) და, შესაბამისად, უფრო სარისკოა, რომ საქართველოში ტრაილერებით შემოსული ხორბალი მღრღნელებითა და მავნებლებით იყოს ინფიცირებული. ფაროსანას უახლესი გამოცდილებიდან საქართველომ ძალიან კარგად იცის, როგორი გამანადგურებელი შედეგები შეიძლება მოჰყვეს მავნებლების ასეთი გზით გავრცელებას (ჩვენი სტატია ფაროსანას შესახებ იხილეთ აქ).

ეკონომიკური ხარჯები

ინიცირებულ შეზღუდვები გარკვეულ ეკონომიკურ ხარჯებთანაცაა დაკავშირებული. უპირველეს ყოვლისა, ეკონომიკური თეორიის თანახმად, ეკონომიკური სუბიექტები (ამ შემთხვევაში, ხორბლის ფქვილის მწარმოებლები) თავიანთი წარმოების ფუნქციას მოგების მაქსიმიზაციის პირობის გათვალისწინებით აგებენ. აქედან გამომდინარე, ნებისმიერი ცვლილება ამ ფუნქციაში (აღნიშნულ შემთხვევაში, ავტოსაგზაო ტრანსპორტით იმპორტირებულ ხორბალზე წვდომის შეზღუდვა) მათ მოგებას შეამცირებს ან/და ხორბლის პროდუქტებზე (მაგ., პურზე) ფასებს გაზრდის. გარდა ამისა, მძღოლები, რომლებსაც ხორბალი სატვირთო მანქანებით შემოაქვთ, პირდაპირ ზარალს განიცდიან, რადგან სხვა პროდუქტების იმპორტირებაზე გადართვა ან მთლიანად ბაზრიდან გასვლა უწევთ.

* * *

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ რთულია, განსაჯო კანონის პოტენციური ეფექტები, როდესაც მისი ხარჯები და სარგებელი სიღრმისეულად შესწავლილი არ არის, ალტერნატივები წინასწარ სათანადოდ არ არის შეფასებული და დაინტერესებულ მხარეებს შორის კომუნიკაცია არ შემდგარა (მაგალითად, რეგულირების ზეგავლენის შეფასების (RIA) მეშვეობით). უნდა აღინიშნოს, რომ მთავრობის მიერ ახალი შეზღუდვების დაანონსებიდან კანონის ძალაში შესვლის თავდაპირველ თარიღამდე დრო ძალიან მცირე იყო. საეჭვოა, რომ სულ რაღაც ორ თვეში ვინმემ მოსალოდნელი სარგებლისა და ზიანის სათანადოდ შეფასება შეძლოს. გულწრფელად რომ ვთქვათ, გულუბრყვილო განაცხადია, რომ ბაზარს (რომელიც მცირე ხორბლის იმპორტიორებისაგან, სატვირთო ავტომობილების მძღოლებისა და იმპორტირებული ფქვილზე მომუშავე წისქვილის ქარხნებისგან შედგება) 2018 წლის 1 ოქტომბრამდე გადაწყობის უნარი ექნებოდა. ნაჩქარევად მიღებული თავდაპირველი გადაწყვეტილების შედეგი მხოლოდ ის გახლდათ, რომ ყველა მხარე დაზარალდა, შეზღუდვის ძალაში შესვლა კი ერთი წლით გადაიდო.

ვნახოთ, რა მოხდება 2019 წლის ოქტომბერში, მაგრამ მომხდარიდან გაკვეთილი უნდა ვისწავლოთ, თუ რატომ არ უნდა შემოვიღოთ რეგულაციები ნაჩქარევად, დადებითი და უარყოფითი მხარეების აწონ-დაწონვის, შესაბამისი ხარჯ-სარგებლიანობის ანალიზისა და დაინტერესებულ მხარეებთან მკაფიო კომუნიკაციის გარეშე.